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电子文件文档一体化管理机构构想

2017-11-19 07:27

文档管理软件,文档管理系统,知识管理系统,档案管理系统的技术资料:
电子文件文档一体化管理机构构想
http://blog.sina.com.cn/s/blog_599ea7890102e38l.html
赵屹/陈晓晖
来源:《档案学研究》(京)2011年5期
【英文标题】The Development of Electronic Records Center:The Idea of Electronic Records Center Acting as Management Organization Integrating Documents with Archives
【作者简介】赵屹,陈晓晖,中国人民解放军南京政治学院上海分院上海200433
【内容提要】我国当前的数字档案馆和电子文件中心建设存在缺乏统筹、定位不明等问题。笔者认为二者实为一物,未来理当二者存其一。电子文件中心应是信息时代的新型档案机构概念,建设的最终目标是为了解决电子文件的管理问题。电子文件中心应该在理顺国家整体公文流程的基础之上成为超越我国当前文档管理体制的文档一体化管理机构。本文对该机构的功能、职能、作用、角色、如何建设、未来发展作了全面的构想。
The construction of digital archives and electronic records center in China has some problems such as lack of planning as a whole and ambiguous location. The authors suggest that digital archives and electronic records center mean the same thing and should use one term in the future. Electronic records center should be a new archives organization concept in the information age and its aim should be to solve the question of the management of electronic records. Therefore, electronic records center must exceed current system of documents and archives and become management organization integrating documents with archives based on rationalized national documents process. The paper conceives the function, duty, effect, role, construction and development of electronic records center.
【关 键 词】电子文件/电子公文/文档一体化/档案机构/电子文件中心Electronic records/Electronic official documents/Integrating documents with archives/Archives organization/Electronic records center
1 我国数字档案馆和电子文件中心建设存在的问题
1.1 文档分治先天不足
我国数字档案馆与电子文件中心多是以原有的档案机构为主体进行建设,对传统档案机构的部分功能进行改造。其建设仍旧束缚于当前我国文档分治的管理体制之下,在传统档案领域内进行,并没有真正地“走入合作圈”,这是我国数字档案馆与电子文件中心的先天不足,也是造成当前建设缺乏统筹、多头无序的关键所在。
笔者认为,要探索数字档案馆与电子文件中心的未来发展之路,必须克服当前的外延式技术应用模式,对其内涵和价值进行彻底的思考和追问,理顺我国文档一体化的体制和流程,实现真正的文档一体衔接,而后在其基础上确定数字档案馆与电子文件中心的功能、职能、作用和角色。
1.2 定位不明关系不清
数字档案馆从建设至今,在理论上就没有一个相对科学、准确的定义。如就其属概念而言,就有“信息系统”、“一种信息获取方式”、“档案信息管理中心”等多种定位,所述内涵与外延偏差较大,缺乏精准定义的应有之义。在实践上率先建成的深圳数字档案馆,曾被人描述成“数字化的流水线”,其真正实现的是对馆藏数字化的管理,缺乏电子文件管理的应有之义。而电子文件中心被看作是基于档案机构基础之上的“一种新的电子文件管理模式”,“中心”如何与“模式”相对应?始终是一个令人困惑的问题。
此外,更重要的是,数字档案馆与电子文件中心是什么关系?二者在电子文件管理中扮演的角色有何区别?二者分别与传统档案馆是什么关系,与文件形成机构是什么关系?这些问题都缺乏明确的、有公信力的回答。
1.3 数字档案馆与电子文件中心的关系
在诸多尚未理清的关系中,数字档案馆与电子文件中心的关系首当其冲。这个关系理不清,电子文件就管不好。
有观点认为:数字档案馆是档案信息化建设的高级形式和中长期目标,当前建设的时机不成熟,在不能一步建立数字档案馆的情况下,近期先建立电子文件中心,而后以此为基础建设数字档案馆。[1]
但笔者认为,从核心本质上看,从长远发展上看,数字档案馆与电子文件中心从内涵到外延并没有什么差别,它们应该都是信息时代背景下的新型档案机构概念,建设的最终目标都是为了解决电子文件的管理问题。这种新型机构根植于档案界的土壤但必须冲破传统档案工作领域。
那么为什么会有名称上的差异呢?笔者认为,二者是从不同角度对于同一个事物命名形成的不同概念。数字档案馆是在文献机构面向社会服务尤其是数字图书馆取得较大进展的推动之下形成的概念;电子文件中心是在办公自动化、电子政务建设和政务公开政策的推动之下形成的概念。数字档案馆更加侧重于面向社会进行服务;电子文件中心主要管理电子公文等电子政务行政过程中产生的电子文件,更加侧重于为电子政务服务。但无论如何,二者的本质是相同的,只是在信息时代在档案管理发展过程中根据建设需要所选用的名称不同。数字档案馆易于得到社会公众的关注和认可,电子文件中心是为了向电子政务靠拢。不同的名称,有利于向不同的部门和对象推广新型档案机构概念,以求得到相关发展经费,获得更多的发展机遇。
在未来的档案信息化建设过程中,这两个概念理当二者存其一,保留其中一个,淘汰另一个。从字面上看,笔者更加认同电子文件中心这个概念,它简单明了,既表达了以电子文件管理为核心任务又体现了与电子政务的天然联系。所以本文使用“电子文件中心”作为研究对象。
2 电子文件中心功能构想
与当前电子文件中心建设相同,笔者构想的电子文件中心最首要、最核心的功能就是解决当前我国政府电子政务建设、无纸化办公过程中产生的电子公文的保管问题。但与当前电子文件中心建设不同,笔者构想的电子文件中心解决电子公文保管问题首先建立在理顺国家整体公文流程的基础之上。
当前的电子政务建设中出现了这样的例子:上海某区政府机关某部门,关于公文处理同时有5套系统在运转,其中3套是公文管理系统,2套是档案管理系统。之所以出现这种状况,就在于国家整体公文流程没有理顺。在当前电子政务建设中,办公自动化系统所实现的,是运用先进的技术手段模拟传统手工操作管理流程,各个办公自动化系统之间的区别,仅在于界面的友好程度、对手工流程模拟的逼真程度,不在于对公文处理能力本质的提高。电子政务发展至今,虽然办公自动化技术不断发展,设备不断更新,但政府部门的公文处理在流程上没有本质性的突破和变革,在管理水平上并没有质的飞跃。计算机辅助公文和档案管理已实现电子公文流程的变化相较于传统纸质公文管理而言,只是改良性质的变化而不是革命性的变化。各地区、各机构电子公文管理包括电子文件中心建设具有很强的自发性和分散性特征,在总体上忽视了行政理念的重塑,忽视了对新型管理模式的价值追问。
电子公文以数字化的、不同于以往纸质公文的新形态出现,针对其形态的变化需要新型的管理模式。为此,必须从管理的整体进行根本性思考,对全部电子公文管理活动进行系统分析和科学整合,不能再拘泥于传统的某个细节或局部,而是将公文“从生到死”、“从头到尾”的整个流转过程全面而又系统地管理起来。对全程管理进行思考并付诸实施的结果,会导致目前政务流程的再造。机构由传统的以职能为中心的管理模式向以流程为中心的管理模式变革,打破个别职能部门的狭隘视野,从全流程的角度管理机构业务活动,提高机构的整体绩效。为此,电子文件中心不应该是档案机构的改良,而应该是这种再造后催生的新的管理体制下的新型管理机构,是在电子政务环境下进行电子公文管理的文档一体化的管理机构。
对于电子公文来说,最适合其生命周期规律的管理流程应该是在其完成发文流程后,即刻通过网络存入国家指定文档管理机构,保存公文的同时借助元数据体系保存公文相关背景信息,而后收文单位通过网络从文档管理机构收取公文,在相关的法律法规支持下,文档管理机构就可以开始控制和管理电子公文及其信息,跟踪与监控公文收文办理过程,并在收文流程结束后,接收收文办理过程中形成的背景信息,并将其保存。这其中的国家指定文档管理机构,就是电子文件中心,其功能如图1所示,该图也显示了电子公文的整个生命周期的管理流程。
电子文件文档一体化管理机构构想
1.发文单位草拟公文。职能部门的电子公文草拟者草拟公文,根据预先制定的保管期限表,确定公文的保管期限和到期时间。这个保管期限表的制定,是由发文机构在电子文件中心的指导下,根据本单位涉及文件类型制定的。科学的保管期限应该分为定期与永久。定期的从20天,到1月,到数月,到1年,到数年,到数十年,最高不超过100年。确定了生成的电子公文的保管期限,也等于对这份电子公文进行了价值鉴定,这个价值鉴定是职能鉴定与内容鉴定的结合,也是对电子公文的第一价值与第二价值综合衡量的结果。这样,对于一份电子公文,在其生成初期就完成价值鉴定工作。此时确定的保管期限,在发文机关内流转时,可以进行更改,一旦公文发到电子文件中心,就确定下来了。电子文件中心以后对这份电子公文进行的管理,所进行的鉴定不再涉及内容鉴定,而是进行完整性鉴定、可读性鉴定、病毒检测、介质状况检测、是否到达销毁时限等技术鉴定。
2.发文单位发文流转。完成一个机构内电子公文的审核、签发、复核、缮印、校对、用印、登记等发文流程,以本机关名义制发一份公文。
3.发文单位公文与数据封装。使用相应的技术如XML将电子公文及其在发文办理过程中形成的相应数据进行封装,使公文和数据相联系,并对电子公文进行压缩、加密、数字签名。
4.发文单位传输给电子文件中心。执行公文的传输发送,将登记完毕的公文上传给电子文件中心,提示电子文件中心有新到发文。
5.电子文件中心启动背景信息记录系统与元数据捕获系统。如果需要,一旦一份新的电子公文被存入,网络电子文件管理系统即被触发,启动背景信息记录系统与元数据捕获系统。系统启动后,可以利用网络跟踪收文单位处理全过程自动捕获有关元数据和记录背景信息。自动捕获是根据预先制定的规则,从收文办理过程自动获取数据的过程。如果网络条件不允许,则等待收文单位传回的元数据和背景信息。
6.电子文件中心开辟寄存区,保存打包来的电子公文并归档。在电子文件中心的文件服务器上为新接收的公文指定和开辟寄存区,将公文保存在该区域。此时归档的公文是未解密、未解压、未验证数字签名的打包文件。同时对其进行整理,将其归入所属的全宗、类别和案卷,建立文件间有机联系。这种保存亦即归档,笔者称之为“保存即归档”[2],传统的归档环节提前。
7.电子文件中心解除封装、解压、解密、验证签名。
8.电子文件中心保存解除封装后的电子公文并归档。在电子文件中心文件服务器上已开辟的寄存区处,将解密、解压、验证好签名的公文进行保存。这样,对于同一份电子公文,在电子文件中心既存有打包文件,也存有解密解压后的文件。此时,保存下来的公文包括三类信息:一是打包的、用于传输的电子公文;二是电子公文自身;三是电子公文发文过程中形成的有关数据信息。
9.收文单位判断发文所存电子文件中心与本单位的网络是否属同一局域网,信息传递是否安全。得到发文单位的发文提示或通知后,根据文件指针信息,判断出文件所存位置。如文件所存电子文件中心与本单位的网络属同一局域网,信息传递是安全的。则到电子文件中心“读”收文件,否则到电子文件中心“取”收电子公文。
10.收文单位“取”收文件。此时读取的电子公文,是保存于电子文件中心中未经解密、未解压、未验证过数字签名的文件,也就是第6步中保存和归档的打包公文。这个过程的实质是将存于电子文件中心的发文,复制转存到收文单位内部服务器上。此时的收文,可以称为“取收”,收文单位从电子文件中心“取”走文件。取时,需要用单位或个人的电子签名才能取走。在电子政务中,这个任务还可以由代理程序自动完成,每个单位采用定时代理程序根据文件指针信息自动到电子文件中心取收其它单位发给本单位的电子公文。
11.收文单位“读”收文件。此时读取的电子公文,是经过电子文件中心解密、解压、验证好签名后的文件,也就是第8步中保存和归档的公文。这个过程在实质上没有将存于电子文件中心的发文复制转存到收文单位内部服务器上。此时的收文,可以称为“读收”,收文单位通过网络直接“读”存在电子文件中心的文件。读时,也需要使用单位或个人的电子签名。
12.收文单位收文流转。完成本机关一份电子公文收文的签收、收文登记、审核、拟办、批办、传阅、承办、催办、查办等流转操作,形成收文办理过程中的相应数据。理论上,各单位进行收文办理情况,电子文件中心可以通过网络进行跟踪与监控,实现全程管理。
13.收文单位将收文办理信息作为元数据与背景信息传回电子文件中心。
14.电子文件中心接收各收文单位收文办理中形成的元数据与背景信息保存并归档。这种接收可以是通过网络电子文件管理系统的功能实时进行,也可以是在某单位一份或一批收文办理完毕后一次性接收。这样,电子文件中心对一份电子公文保存和集成的信息包括四类:一是打包的、用于传输的电子公文;二是电子公文自身;三是电子公文发文数据信息;四是所有的电子公文收文办文数据信息。这四类信息在电子文件中心通过文件唯一标识符链接或封装在一起,在实体上作为计算机文件保存在一起,在信息整理上通过电子文件管理系统逻辑整合在一起,构成电子公文的有序状态。当一份电子公文所有收文单位办文信息传回电子文件中心,一个具体的归档整理过程完结。此时,电子公文与相关数据链为一体,文件管理与档案管理连为一体,整个公文流程整合为一体。
15.电子文件中心进行电子公文的档案管理。每一份保存在电子文件中心的电子公文都带有保管期限和到期时间信息。电子文件管理系统根据到期时间定期判定是否有公文达到保管期限,而后将到期公文销毁,即从电子文件中心的服务器上彻底删除。定为永久的公文则在电子文件中心永久保存。电子文件中心定期对所存公文进行技术鉴定,进行刷新、迁移、载体转换、备份、销毁等操作。电子文件中心向社会提供利用服务。
16.传输网络。电子公文在发文单位、电子文件中心、收文单位等不同机构间的公共传输流程一般是通过政务网完成。从国家整体角度上看,全国范围内的电子公文传输要通过顶层设计和整体规划形成覆盖全国的传输网络。国家整体电子公文传输网络是由若干小范围的政务传输网络分层互连形成的。整个模型共有四个层次,最底层的模型是县级模型,每个县设立一个电子文件中心。其上三层是县级模型的扩展,每市、每省和中央级分别设立一个电子文件中心。所有电子文件中心通过政务网连接在一起组成全国公文传输网络整体。针对网络可能出现问题,可以辅以通过微波或电话线直接在电子文件中心之间建立拨号连接进行公文交换的手段,以保证公文交换的稳定性。所有的电子文件中心共享同一个公用通讯录来交换电子公文。发文单位将一份发文上传到其对口的电子文件中心A后,全国任何一个地区的收文单位可以通过电子文件中心网络直接去收取电子文件中心A上的发文。当然,如前所述,这种收取需要提交电子签名,通过电子签名验证该收文单位是该份发文分发范围内的单位才能进行收取。这样,在全国范围内,每一份电子公文仅保存在一个电子文件中心的服务器上,与其所有相关的发文、收文数据也都汇集此处。
这样,整个政府组织通过网络联系成为扁平化结构,实现的是对电子公文的全程管理,而电子文件中心在电子公文全程管理过程中起着核心机构的作用。
3 电子文件中心的职能构想
3.1 电子公文交换中心
一个电子文件中心覆盖一定的区域,例如可以与当前行政划分相对应,每个市设置一个电子文件中心。届时,整个市内电子公文传输、交换、收发、周转都通过电子文件中心完成。发文单位将电子公文发至电子文件中心。收文单位凭借授权和电子签名从电子文件中心收取电子公文。电子文件中心担当电子公文的交换中心。所有的电子文件中心都过政务网相连接,可以完成超越一个电子文件中心范围内的电子公文收发。可见,电子文件中心的实质是提供一个能实现不同业务系统、不同类型公文进行有效传输的、统一的交换平台。
3.2 电子文件保存中心
电子文件中心的建立有利于统一电子公文的数据结构,规范电子公文的格式,从而实现对电子公文的全程管理。电子文件中心的职能,就是对一经产生的所有电子公文进行保存和管理,即实现电子文件的全程管理。它兼具多重职能:保存在电子文件中心的不仅包括现行、半现行的电子公文,而且这些公文转化为档案后也在电子文件中心保存,定期保存的到期后在电子文件中心进行销毁,永久保存的则由电子文件中心完整、安全地永久保存;电子文件中心不仅管理电子公文内容,还保存和管理其背景信息;不仅管理电子公文本身,还管理它的元数据;并且保证归档后的电子公文长期可读。除此之外,它还可收集和汇入除政府机构之外其他机构的电子公文信息、其他的电子文件信息乃至传统档案的数字化信息一并保存。
3.3 电子文件利用中心
也可以称为电子文件信息服务中心。党政机关、事业单位的电子公文,直接地、实时地以网络方式和数字形式提交给电子文件中心进行保存。电子文件中心提供相应的公共信息网络平台,根据政务信息公开和现行文件对外提供利用的各项规定和要求,及时地将这些电子公文向机关内部人员或社会公众开放,提供利用。既可以将经济信息、内部信息、统计数据、分析预测等资源提供给政府核心决策层,又可以给社会提供政府的咨询服务和政策指导,给公众提供快捷、方便、自主的信息服务。政府机关工作人员和社会公众可以通过政务网或因特网方便、快捷地检索和查询电子公文。
电子文件中心既提供政府电子公文信息,又提供收集和汇入的其他档案信息;既可以满足现行公开文件利用需求,也可以满足档案利用需求;既可以满足机关内部文件利用需求,也可以满足社会公众的文件利用需求。电子文件中心成为电子文件利用服务中心,由于所有的电子文件中心联结成网,可以一站式地面向全社会提供集成的、全面的、数字化的政务信息,实现政务信息的高效服务,满足政府信息公开要求,成为中国民主政治建设中的重要机构。
4 电子文件中心的作用构想
4.1 枢纽,联系电子公文管理前端与后端的枢纽
现行国家政务体系中,公文管理被割裂为前端和后端两个条块。前端属于文件管理,后端属于档案管理。文件管理与档案管理以归档为分水岭,在两种体制下分别运行。这种前端与后端割裂的方式,在我国自解放以后沿用至今。其形成的原因是由于文件是行政办事系统中与生俱来的工作要素,与行政系统的运行浑然一体,从而使文件管理以行政事务为中心形成了现行文件管理周期,与档案管理划分出了一个相对分明的领域。
随着信息化形势的发展,尤其是电子政务建设的深入,公文管理前端与后端都在探索如何更有效地进行电子公文的管理。但这种探索仍旧囿于各自领域内,其变化发展仍旧局限于各自传统的管理范围。面对电子政务,前端与后端是在分别操作实施。前端针对文件与公文管理,出现了政府的信息中心。后端档案管理部分,出现数字档案馆、电子文件中心。
对于包括电子公文在内的电子文件管理,国内外业界早已提出,最适合的、最有效的管理应是全程管理。全程管理理论强调根据电子文件的特点和管理要求,必须建立一个完整的管理体系,对电子文件从产生到永久保存或销毁的整个生命周期进行管理。我国目前的这种分段管理状态无法适应全程管理的需要。这种前端与后端割裂的管理体制,开始阻碍文件与档案工作的发展,影响电子公文的管理效率。它使得文件与档案部门在公文处理的标准规范制定方面各自树立自己的“烟囱”,成果无法共享。并使得不同机构对公文的处理产生机构“壁垒”,工作无法协调。
随着文件、档案管理手段的进步和管理思想的转变,文件、档案在体制上首先一体化的设想得到业界学者的普遍认同。中国人民大学的吴宝康教授在1993年就开始呼吁改革我国文件与档案事业管理体制,改国家档案局为国家文件与档案局,由它统管全国的文件、档案工作事务[3]。笔者支持这个观点并认为,国家文件与档案局应该作为主管部门统一协调电子公文流程。而电子文件中心则作为其下统一设置的全国各级文件、档案统一管理机构。这样,电子文件中心作为枢纽有效地连接前端与后端,从而改革管理体制,理顺业务关系,可以集中力量,制定规范统一的行业标准,规范文件处理与档案管理,统一规划文件、档案管理科研工作,避免各自为政的浪费行为,对包括电子公文在内的电子文件的生命全过程进行统一有效的管理。电子公文管理从分段管理走向全程管理,从分散管理走向集中管理,满足电子政务中公文信息统一管理及其开发利用的双重需求。
在电子政务环境下,必须将电子公文管理提升到国家战略的高度上,联结其前端与后端管理,依据源头控制、顶层设计的思路,通过国家文件与档案局以及电子文件中心的设置,实现文件管理与档案管理真正意义上的无缝集成,实现电子公文的全程管理。这是政务流程再造过程中的一种彻底性的变革,不是对原有管理方法的小修小补。
4.2 窗口,电子政务面向社会公众的窗口
在当前的管理体制下,政府信息分散在各级、各类政府机构,电子公文同样如此。各级政府机关在文件共享方面缺乏横向、纵向的互通互联手段,缺乏合理的通道,信息无法共享、无法交换。
近些年,全国有很多档案机构开展了现行文件利用,将政府各机构的公文等文件汇于档案机构提供利用,但由于档案工作一直处在后端,而且档案部门收集政府文件总有时间上的限制,难以做到及时收集到各种现行公文,及时向社会开放利用。
而电子文件中心不同,所有公文一经发文处理完毕,立即存于电子文件中心,收文及办理信息一经收文处理完毕,也立即归于电子文件中心。从整体上看,各级电子文件中心的集合,汇集了各级政府的全部公文。根据政府信息公开的要求,电子文件中心能够及时提供社会利用。确保政府机构形成的电子公文做到“随时形成、随时收集、随时发布”,不存在收集不到、收集不全的问题。作为政府文件聚集地,电子文件中心打破部门间的信息壁垒,成为政府信息资源被社会共享的平台与窗口。
政府部门掌握着大量有价值的信息,有数据表明,中国的政府部门掌握着全社会信息资源的80%以上。这些信息大部分蕴藏在公文中。在电子政务的建设过程中,所有的文档资料中只要是能向公众公开的部分都将在网络上提供给公众访问。以往这种利用分散在各级、各类政府机构网站上,而电子文件中心的设置,可以作为政府面向社会的窗口,做到统一地,集约化、系统化、专业化、社会化地向社会提供一站式政府公共信息服务。这样,有利于支持政府信息公开,促进政府职能的转变,促进政务公开,密切党和政府与人民群众的联系。这也是建立集约型政府、清廉型政府和透明型政府的最有力的举措之一。
4.3 培训站,对机关人员进行文档管理知识与技能培训的培训站
当前机关工作人员的文档知识,没有适合的机构为其培训。人员公文知识的不足,是造成公文拟制不规范、处理标准不统一的重要因素之一。电子文件中心可以担当电子文件有关工作的指导和相关知识的培训工作。
其中最重要的工作是帮助机关制定电子公文保管期限表,根据档案价值鉴定标准和机关实际情况,制定详细的、具备可操作性的保管期限表,并指导机关人员使用保管期限表,为机关生成的每一份公文确定保管期限,定期保管的规定具体的保存时间。这样,公文在结束发文流程,存入电子文件中心后,每一份公文的保管期限已经由文件形成机关人员确定好,电子文件中心只要按照规定将到期的公文销毁即可。电子文件中心也大大减轻了对电子公文进行鉴定的负担。
此外,电子文件中心还可以指导公文结构与格式规范,宣讲公文处理法规标准,培训机关人员电子公文流程管理的有关内容,宣传档案管理知识,成为对机关人员进行文档管理知识与技能培训的培训站。
5 电子文件中心的角色构想
5.1 文件效力的维护者
电子文件的出现使得整个社会开始重新审视文件的价值。在我国公众的思想意识中,政府公文应当是“白纸、黑字、红头”的观念根深蒂固。电子公文“看不见、摸不着”的特性让他们感觉无所适从。电子公文是否具有与传统公文同等的法律效力,电子公文转化为档案之后如何认识它的原始记录性,如何确认它的凭证价值,如何保证它的法律效力,成为信息时代的新命题。
目前,我国法律界对待诉讼中电子文件及其转化而成的电子档案能否成为可采信的证据,其效力如何确认的问题,一个普遍的观点是提供方能够证实其所提供证据的真实性。这就要求电子公文要特别注意完整地保留原始证据材料,同时要注意每份电子公文的发送必须要得到对方的确认。这个观点与档案界的认识不谋而合,那就是,档案凭证价值的实现是以档案的本质属性即原始记录性为前提,没有原始性就没有证据性可言。
对此,总的观点就是必须采取全程管理思想,从电子文件产生之时就采取措施,建立必要的记录制度,记录从电子文件“出生”到归档成为电子档案的一切活动过程和处理程序,来说明电子文件自身是由谁创建的、什么时候创建的、自创建后是否被改动过、自创建之后的处理过程等,使得电子文件制作、办理、存储、传输过程都有据可查,完整地保留下必要的原始证据材料,以保证电子文件的真实性和完整性。这样的电子文件才具有法律效力和保存价值,最终能够实现档案的凭证价值。
但是,我国目前的文件与档案部门由于在体制上被割裂而没有办法来维护电子公文全程管理的链条。机关电子公文管理很少考虑归档以后的事,档案部门作为国家记忆的守卫者,有实现全程管理的自觉,然而囿于体制的局限,对前端鞭长莫及,徒唤奈何。而通过电子文件中心的设置则可实现这个功能。实现方法是在电子文件中心配置相应的公文管理软件,如网络电子文件管理系统。发文流程结束后公文存入电子文件中心,一旦有公文存入网络电子文件管理系统即被触发,启动若干辅助子系统(如图2所示)。这些辅助子系统的功能包括对公文的读取进行限制,跟踪公文处理情况,在公文处理的同时在后台自动记录各类处理信息及文件的处置状态,自动捕获电子公文数据信息,将电子公文原件与其数据建立密不可分的关联等。这样,可以清晰地记录和反映一份电子公文形成和处理的全部动态过程,维护归档后的电子公文具有档案的本质属性,即原始记录性,确保电子公文的真实可靠。
电子文件文档一体化管理机构构想
图2 电子文件中心网络电子文件管理系统的触发
对纸质档案来说其法律效力是以档案原件作保证,而对于电子公文及其转化的档案,电子文件中心成为维护其法律效力的手段和机构。对于一份电子公文,对其进行管理与公布的机构的性质在一定程度上决定了其信息的真实可靠程度。电子公文在办理完毕后,只有经电子文件中心收集归档和管理、认证、公布之后才能称之为档案信息,真正具有档案的原始记录性和法律效力。电子文件中心成为文件效力的维护者。
5.2 政府信息的管理者
电子文件中心通过对大量电子公文的管理,实现对政府信息的管理,即实现对政府信息的统一收集、加工处理、有序整合及智能化处理,在掌握海量政府信息的基础上,实现对政府信息的知识管理。如利用数据挖掘技术对电子公文内容进行复杂的分析与挖掘,从中发现隐含的、有意义的知识,从而提高政府部门对于知识的搜集、分析、传递和利用能力。
电子文件中心作为政府信息的管理者,一方面为政府、为电子政务提供有效的决策支持,从而提高政府整体的管理水平和行政效率;另一方面,可以为社会公众提供更高效、更精准的个人信息的咨询与定制服务。此外,作为跨部门的政府信息的管理者,电子文件中心的设置有利于消灭以往的“信息烟囱”、“信息壁垒”和“信息孤岛”。
5.3 文件安全的保卫者
电子公文产生于政府机构,与国家紧密联系,信息安全问题十分重要。当前的分散式、阶段式、多头的文件管理模式给安全隐患提供了更多的可乘之机。电子文件中心作为电子公文集中、统一管理的专业机构,必定要采用各种安全手段,采取多级安全策略来维护网络与系统安全,并对电子公文进行安全监控和管理。
此外,电子文件中心的设立,还可在一定程度上解决文件的长期可读问题。我国上世纪80年代末90年代初,许多DOS系统下编制的电子公文早已不能阅读,只有依赖相应的纸质公文。那么,当前无纸化办公环境中的电子公文20年后如何阅读?还有,为了应付技术淘汰,保证电子公文长期可读,必须定期或不定期地对其进行刷新、迁移或是载体转换。那么当前谁来关心和解决这个问题?在当前体制下,公文形成机关很少涉及和考虑迁移问题。档案机构作为历史记忆的保存者已经预见了电子文件未来的隐忧,但档案机构无力承担迁移工作,因为必须重复购置公文形成机关所拥有的硬件与软件,这无论从逻辑上、实践上、经济上都是相当困难的。电子文件中心的设立,可以做到硬件设备集中统一,软件升级与时俱进,也可以使新旧设备同时存在,在一定程度上实现软硬件系统的统一,这样可以大大提高电子文件的可读性和资源共享的可能性。
6 电子文件中心建设构想
电子文件中心是一种新型的文档管理机构与信息服务机构,它应该是具有实体的机构,并配备相应的财力、设备和人员。电子文件中心超越以往管理体制的性质,决定了其建设不可能仅囿于当前的档案机构领域,也很难一蹴而就,但从无到有地凭空生成也不是很现实。实际上,可以依托对现有机构的整合与改造,来完成电子文件中心的建设。
电子文件文档一体化管理机构构想
图3 电子文件中心建设结构示意图
图3形象地显示了电子文件中心建设的构想:每一级政府机构的电子文件中心皆以当前存在的档案馆和政府信息中心为核心进行兼并改造而成,其管理的对象以政府电子公文信息为主,但也同时管理传统档案领域的其他电子文件信息、其他纸质档案数字化信息,还可以管理其他机构电子公文信息。
档案馆是集中管理国家档案的文化事业机构,负责接收、收集、整理、保管和提供利用各分管范围内的档案。档案馆发展成电子文件中心具有坚实的基础:一是我国国家档案机构根据“统一领导,分级管理”的原则设立,县级以上各级人民政府都设有档案行政管理部门,从中央到地方县级以上各级各类档案馆形成了完备的高度集中统一的体系,这种完备的体系有利于全国电子文件中心的统一建立;二是档案馆工作人员长期从事档案管理工作,具备对电子公文进行长期有效管理的知识和技能;三是当前多数档案馆配备了部分电子文件管理设备,如果要发展成电子文件中心具备了一定的物质基础;四是具备面向社会服务的功能,具有社会服务经验。当前档案馆发展成电子文件中心的不足:一是档案馆一直从事文件的后端管理工作,其人员缺乏前端公文管理和办公自动化的经验和知识;二是技术力量相对薄弱。
我国政府信息中心大多是20世纪80年代依靠国家信息系统的建设而建立起来的,绝大多数是事业单位,有少数转为商业公司或开办了IT企业。在各级信息中心中,市级信息中心是建设最早、投入最多、实力最强和机构最完善的,它与国家、省、县信息中心构成了综合体系。目前,各个政府信息中心成立背景、归属和职能、工作职责和工作思路各不相同,信息化水平差异也比较大。但归纳起来,信息中心的主要职能大体上包括:进行计算机信息网络建设;建设当地政府信息网,组织上网信息资源并在网上发布信息;组织开发应用系统软件;负责各级各类数据库的建设与维护;负责网络与系统运行管理及安全;承担办公自动化的技术服务及工作人员的计算机培训,研究有关技术标准与规范;负责当地信息化规划、协调和组织管理工作;承担电子政务建设工作等等。政府信息中心发展成电子文件中心也具备一定的基础:一是国家、省、市、县信息中心构成了层级完备的综合体系。政府信息中心具有完备的设备、网络系统,如果要发展成电子文件中心具备了坚实的物质基础;二是政府信息中心人员具备信息化知识和技术,能够理解、开发和维护电子公文管理软件系统,如果要发展成电子文件中心具备了一定的技术和人员基础。当前政府信息中心发展成电子文件中心的不足:一是只保存现行政务信息,包括发布电子公文,不保存历史政务信息。其办公自动化系统多数用于维护公文管理前端,不具备后端管理能力;二是人员配备方面,只有技术人员,缺乏文件、档案管理人员,不具备对电子公文等政务信息进行长期有效管理的知识和技能;三是不具备面向社会服务的特征与功能。
将档案馆与政府信息中心兼职充当电子文件中心或整合改造为电子文件中心是电子文件中心建设的最优途径,原因如下:一是电子文件中心应该是统一地、分级地设立。目前全国政府信息中心与档案机构设置比较完善,二者从中央到地方县级以上,都形成了完备的体系,有利于全国电子文件中心的统一建立。电子文件中心的设置可以与当前各级各类档案机构相对应,中央由国家档案局改为国家文件与档案局进行统管;二是二者财力、设备、技术、人员可以集中并做到优势互补。可以整合现有的文件管理部门和档案部门两方面的力量,结合技术与管理两方面的优势。这样形成的电子文件中心可以引用中国人民大学冯惠玲教授的语言来表述:“在一体化的文件管理系统里,文件管理和档案管理有机地融为一体,两种职能在‘大文件’的概念下自然、有效地结合起来,由统一的专业人员负责全程管理——称他们为‘文件工作者’还是‘档案工作者’已无关紧要。”[4]
7 电子文件中心未来发展构想
7.1 兼任电子签名的第三方认证机构
2004年8月28日,我国首部“真正意义上的信息化法律”《中华人民共和国电子签名法》予以公布,该法首次赋予电子签名具有与手写签字或者盖章同等的法律效力,这意味着电子公文与纸质公文具有同等的效力。
在电子签名法案的内容中,认证机构(Certificate Authority,简称CA)成为焦点。电子签名需要权威机构来对进行管理和认证,这种机构被称为认证机构,认证机构是第三方机构。对于认证机构的管理,国际上有不同的模式:美国强调市场选择,提供认证服务属商业活动,认证服务机构要靠自身的技术和信誉获得市场认可;欧洲要求中介机构对认证机构进行评测、审计,并对其安全性、可信性给出意见;新加坡要求认证机构必须由政府批准;香港指定香港邮政署为认证服务提供者。我国目前关于认证机构的建设、运营,尚没有统一的标准出台,《电子签名法》中只规定了一些原则,管理规定还需要细化。认证机构发展比较混乱,所颁发的数字证书所采用的标准和规范都不一样。这会阻碍电子政务与电子商务的发展。
笔者认为,电子文件中心成立后,对于电子签名认证既有技术能力,有专业水平,又具有权威性,同时其人员、场所和物理环境可以满足电子认证服务要求,十分适合担当第三方认证机构。电子文件中心担当第三方认证机构后,进行公共密钥的管理、私人密钥的生成与发放、不同组织之间的交叉验证等验证管理。验证管理实际上是一种相互信任过程的管理,电子文件中心是国家政府领导下的文件与档案管理机构,它使这种信任管理受到良好的监控。同时,电子文件中心担当第三方认证机构,能与其对电子公文的管理有效结合,提升电子公文转化为档案后的法律效力。
7.2 成为电子文件文档一体化管理机构
电子文件中心最终的发展是跨越机关的文件档案管理机构,是新型的文档管理专业化、服务综合化的管理实体。它是电子公文的汇集地,集文件管理与档案管理于一体,集现行政务信息与历史政务信息于一体,集政务信息中心、文件中心与档案中心于一体。届时,它可以发展为不仅限于对电子公文进行存取和管理,而且管理各级各类电子文件。不同于当前已建立的、仅限于后端管理的电子文件中心,它可以对电子文件全程进行管理。
有了电子文件中心实体,可以统一实行国家文件与档案管理业务标准和规范,集中履行公文保管与利用的职能,做到机构精简,职能相对集中,人员配置减少,符合电子政务机构改革和精简效能的要求。
【参考文献】
[1]黄玉明.安徽省电子文件中心建设的思路与做法[J].中国档案,2006(12)
[2]赵屹.保存即归档——适合电子公文生命周期规律的全程管理模式构想[J].档案与建设,2010(6)
[3]吴宝康.“文件生命周期理论”问题引起的若干思考[J].档案学通讯,1993(1)
[4]冯惠玲.拓展职能——“夹缝时代”档案职业的生存之策.21世纪的社会记忆——中国首届档案学博士论坛论文集[M].北京:中国人民大学出版社,2001:108